Donald Trump redujo de manera significativa la ayuda de Estados Unidos al Triángulo Norte de Centroamérica en 2019. La política estadounidense de ayuda exterior puede ser confusa y frecuentemente es malinterpretada. Los datos que se presentan a continuación ayudan a entender mejor su escala y su propósito.
INTRODUCCIÓN
La migración del Triángulo Norte se encuentra en los titulares de las noticias casi todos los días. Cientos de miles de personas son forzadas a abandonar sus hogares, huyen de la violencia, inseguridad, pobreza y cambio climático en búsqueda de una mejor calidad de vida en otra parte. La migración de esta región no es algo nuevo; sin embargo ha captado la atención de Estados Unidos de manera significativa. Donald Trump llegó a la presidencia con la promesa de construir un muro para detener el paso de los migrantes a Estados Unidos y desde que ocupó el cargo ha implementado una serie de políticas encaminadas a disuadir y deportar migrantes. La migración también ha sido prioridad para los legisladores estadounidenses con delegaciones del congreso que visitan el Triángulo del Norte y con senadores que acuden a los centros de detención a lo largo de la frontera de los Estados Unidos.
Estados Unidos cuenta con tres categorías generales para responder a lo que se ha convertido en una verdadera crisis humanitaria. La primera es disuadir agresivamente a los migrantes de entrar a Estados Unidos (la opción del muro). La segunda alternativa es convencer a los migrantes de entrar a través de la vía diplomática (acuerdo del Tercer País Seguro y la opción de México). La tercera opción es intentar abordar las causas del problema desde la raíz a través de la ayuda exterior. Dejando a un lado las ventajas de las opciones anteriormente presentadas, nos enfocaremos en la última categoría, con el objetivo de obtener un mejor entendimiento de lo que la ayuda exterior significa y cómo ha sido implementada en Centroamérica.
Es posible analizar la ayuda exterior de EE.UU. gracias a la base de datos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés) la cual reporta exhaustiva información de más de veinte agencias gubernamentales involucradas. La información es utilizada para informar al congreso y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)[1] sobre la ayuda exterior del gobierno de Estados Unidos. La base de datos es la fuente más completa de datos sobre ayuda extranjera del país[2] y permite un análisis detallado. Se puede encontrar más información acerca de los datos, la metodología, otros detalles y preguntas frecuentes aquí.
Ahora, ¿qué nos dicen los datos? Antes de analizar los números, desviémonos un poco para entender a qué nos referimos por ayuda exterior y el proceso mediante el cual se implementa.
AYUDA EXTERIOR
La ayuda exterior para el gobierno de Estados Unidos tiene una definición precisa, aunque un poco extensa.
Por ‘‘ayuda extranjera’’ se entiende cualquier bien tangible o intangible suministrado por el gobierno de Estados Unidos a un país extranjero u organización internacional bajo este o cualquier otro acto, incluida de manera enunciativa mas no limitativa cualquier capacitación, servicio o asesoramiento técnico, cualquier bien real, personal o propiedad mixta, cualquier producto agrícola, dólares de Estados Unidos u otra moneda de cualquier país extranjero que sea propiedad del gobierno de Estados Unidos; y (2) “suministrado por el gobierno de Estados Unidos” incluye mas no se limita a la ayuda extranjera proporcionada por medio de regalos, préstamos, ventas, créditos o garantías.
El aparato de política exterior de los Estados Unidos involucra alrededor de treinta agencias federales entre ellas el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, organizaciones independientes y la Corporación del Desafío del Milenio y la Fundación Interamericana que administran e implementan fondos para apoyar los objetivos de la política exterior estadounidense. Los presupuestos de estas agencias se determinan a través de un complejo proceso que comienza alrededor de dieciocho meses antes de entrar en vigor. Primero, los departamentos y agencias generan una iniciativa presupuestaria, que se presenta en la Casa Blanca. Luego, el presidente decide si el plan presupuestario pasará al Congreso. Si el presidente decide remitirlo al Congreso, el poder legislativo es libre de ignorar o de analizar y discutir la propuesta (tiene el poder de decidir el destino de los recursos) y cuanta con su propio proceso para establecer los niveles generales de gasto, que luego será remitido a los comités de apropiaciones para la distribución del gasto discrecional. Una vez que ambas cámaras los resuelven y acuerdan, el presidente tomará la decisión final de ratificar el presupuesto para convertirlo en ley. Una vez concluido el proceso y entrada la ley en vigor, las agencias comenzarán a implementar sus diversos programas, proyectos y actividades. Haga clic aquí para encontrar un resumen del proceso de iniciativa presupuestaria. Para una descripción más detallada del proceso de ayuda exterior de clic haga aquí.
En el caso de la ayuda exterior al Triángulo del Norte, existe otro obstáculo: la ayuda está condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos por parte de sus gobiernos. Según lo establecido en la Ley de Consolidación de Créditos de 2019, el secretario de estado debe certificar que estos gobiernos cumplan dieciséis requisitos diferentes –que van desde la mejora de la seguridad fronteriza y la advertencia a sus ciudadanos de los peligros de la migración, hasta la lucha contra la corrupción y la aplicación de reformas fiscales– antes de que se pueda desembolsar el 50% de la ayuda [3].
En lo que se refiere a la ayuda exterior de Estados Unidos, las agencias descritas pueden recibir fondos de otras agencias federales y departamentos dentro de esas agencias y conceder fondos a las mismas. Puede ser difícil de desenredar y entender este nudo de financistas, agencias de implementación y los flujos entre ellos. En el siguiente ejemplo podemos ver que el Departamento de Salud y Servicios Humanos, como agencia ejecutora, ha recibido fondos del Departamento de Estado y de USAID y ha implementado parte de su propio financiamiento. El Servicio de Investigación del Congreso lo señala de la siguiente manera: “Las agencias federales pueden implementar programas de asistencia en el extranjero con fondos asignados directamente a ellas o fondos transferidos a ellas desde otra agencia. Por ejemplo, se utilizan importantes fondos consignados a través de las cuentas del Departamento de Estado y del Departamento de Agricultura para programas implementados por USAID»[4].
*Las siguientes visualizaciones se pueden apreciar mejor en pantalla completa. De clic en el enlace para interactuar con la información.
Ignoremos estos números por ahora, simplemente nos sirven para ilustrar cómo la ayuda extranjera puede pasar por varias agencias y departamentos antes de llegar a su destino final.
HISTORIA DE LA AYUDA EXTERIOR A NIVEL MUNDIAL
Pasemos ahora a los números. Comencemos con una visión global, ya que la base de datos de ayuda exterior contiene información a nivel país que se remonta a 1946[5].
De las imágenes anteriores varias cosas se hacen evidentes: la ayuda exterior ha crecido (las cifras se muestran en dólares constantes de 2017 para llevar la comparación a lo largo de los años), la ayuda exterior incluye tanto la ayuda militar como la económica y la ayuda es a la vez selectiva y receptiva – fíjese en el gran aumento después de 2001 y en el cambio de importancia entre Europa y Oriente Medio y África del Norte–. De hecho, la distribución de la ayuda externa por país sigue una distribución de cola larga (fat tailed) con pocos países que reciben una gran parte de la ayuda y un gran número de países que reciben porciones muy pequeñas, en términos relativos.
AYUDA EXTERIOR: EL CONTEXTO CENTROAMERICANO
Vayamos a Centroamérica y veamos cómo se comparan estos países con el resto del mundo. Examinaremos el período entre los años fiscales de 2001 a 2019, ya que antes de 2001 los datos reportados a USAID no contenían información detallada sobre los desembolsos[6].
Los países centroamericanos han recibido aproximadamente US$10 mil millones, un poco más del 1% de toda la ayuda exterior en el período examinado (es interesante observar que este 1% refleja la filantropía privada hacia la región). Esta cantidad palidece en comparación con los flujos de remesas –personas que envían dinero a sus países de origen–, que ascendieron a casi US$20 mil millones de dólares en el Triángulo del Norte solo durante el 2018. Podemos observar que los países del Triángulo del Norte reciben la mayor parte de la ayuda externa en la región, aunque reciben un porcentaje muy pequeño de la ayuda externa total (Guatemala obtuvo un tercio del 1 por ciento de toda la ayuda externa y se ubicó en el puesto 45 de los 221 países receptores). La línea de tendencia muestra una caída precipitada desde el año fiscal de 2017, pero debe tenerse en cuenta que la base de datos fue actualizada por última vez en diciembre de 2018, por lo que el año fiscal de 2019 se encuentra incompleto.
Además, podemos observar el tipo de financiación que se ha asignado a estos países: ayuda humanitaria, educación, salud y agricultura. Curiosamente, la gobernabilidad es una categoría importante para Centroamérica. Estas categorías se desglosan en subcategorías, lo que se revela cuando se pasa el cursor por encima de uno de los puntos[7]. También podemos observar cómo eso ha ido cambiado a lo largo del tiempo en el gráfico de la parte inferior izquierda. Una vez más, al pasar el puntero del ratón por encima de esta gráfica se revelarán los datos detallados de ese año y se desglosarán lo que se denomina el “propósito”. Por ejemplo, al pasar el ratón por encima de la línea de gobernabilidad en 2017, se observa que Estados Unidos desembolsó US$3.24 millones para “organizaciones e instituciones anticorrupción”, que están dentro de la subcategoría de gobierno y sociedad civil de la categoría de ayuda externa de gobernabilidad. Todo esto nos da un buen sentido del qué, cuándo y dónde. Ahora pasemos al quién.
En el siguiente cuadro se muestran los mayores contribuyentes de Centroamérica por agencia de financiamiento. Al pasar el cursor sobre un organismo, se muestra el de ejecución y el suborganismo, la oficina o departamento específico dentro de un organismo que obliga y desembolsa la ayuda exterior, a menudo a través de un asociado en la ejecución.
USAID es el mayor contribuyente de Centroamérica. Gasta un aproximado de US$4.3 mil millones, o el equivalente al 2% de su presupuesto total entre el año fiscal de 2001 y 2019. Por el contrario, la Fundación Interamericana gastó únicamente US$86 millones; sin embargo, el 20% de su presupuesto fue dirigido a Centroamérica. Si usamos la barra deslizante para ajustar el periodo, podemos ver que desde el año fiscal 2014 hasta el año fiscal 2009, los fondos dirigidos por USAID a Centroamérica fueron del 3%, mientras que los de la Fundación Interamericana saltaron al 25%.
La base de datos de ayuda exterior clasifica a cada organización ejecutora –las organizaciones que recibieron financiamiento para ejecutar proyectos o programas– de acuerdo con la metodología del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE, que incluye categorías como empresas, ONG, gobiernos y organizaciones religiosas y eclesiásticas. En Centroamérica, los gobiernos, las ONG y las empresas constituyen la mayor parte de los receptores de los fondos. En la parte inferior del tablero hay una lista de organizaciones ejecutoras y al pasar el puntero del ratón sobre cada una de ellas se mostrará en qué países se encuentra cada organización. Utilice el desglose de categorías anterior para filtrar las organizaciones ejecutoras. Por ejemplo, el filtro de universidades e institutos de investigación revela que RTI International y el Sistema Universitario de Maryland han recibido fondos considerables, la mayoría de los cuales han sido gastados en Guatemala. Si observamos más de cerca veremos que el enfoque de los programas de RTI International ha cambiado a El Salvador, como lo muestra la línea naranja en la imagen de abajo.
Esta información nos permite descartar un mito común, el de que la mayor parte de la ayuda extranjera va directamente a gobiernos extranjeros, en algunos casos a regímenes corruptos. Podemos ver que un pequeño porcentaje de los fondos va directamente a gobiernos extranjeros –el gobierno de Honduras ha recibido poco más del 1% de todos los fondos para América Central–. Sin embargo, la mayor parte de la ayuda se canaliza a través de empresas como Development Alternatives, Inc. y Creative Associates International y a través de ONG como Save the Children, iglesias y organizaciones religiosas como Catholic Relief Services.
Como hemos visto, esta base de datos nos permite profundizar en las organizaciones ejecutoras de manera individual. Podemos ir más allá y ver una lista de sus proyectos desglosados por categoría. En el cuadro de abajo, por ejemplo, se muestra información sobre los proyectos que Counterpart International está desarrollando en Guatemala relacionados con gobernabilidad y es posible filtrar nuestro camino hacia ese nivel –primero haciendo clic en Counterpart International, luego en gobernabilidad en el cuadro de abajo y finalmente en Guatemala, en el cuadro de la parte inferior de la página– para ver la lista de proyectos a la derecha del cuadro. Como se mencionó antes, esta colección de cuadros está pensada para ser explorada: utilice los filtros y las funciones que se encuentran en la pantalla para tratar de responder a sus propias preguntas y ver qué es lo que puede descubrir. Con más de 48 millones de datos, apenas estamos palpando la superficie, aunque de la información analizada, podemos concluir lo siguiente: 1. La cantidad de ayuda exterior de Estados Unidos no es monumental, especialmente si se compara con los desafíos que enfrentan estos países. 2. Los gobiernos corruptos de Centroamérica no dependen de la ayuda exterior de los Estados Unidos. 3. La ayuda exterior de Estados Unidos, la cual es sumamente importante para apoyar iniciativas que cambien el sistema, como la lucha contra la corrupción y la construcción de la gobernanza, está disminuyendo. Juegue con los datos y vea qué más puede averiguar.
Nota: Si está interesado en este tema, puede encontrar una visión general de la ayuda exterior de Estados Unidos aquí y puede encontrar información más detallada de las agencias involucradas aquí.
Apostillas:
[1] U.S. Foreign Assistance Database
[2] CRS Report
[3] Consolidated Appropriations Act of 2019
[4] CRS Report
[5] El Explorador de Ayuda Exterior de USAID es una gran herramienta para explorar estos datos. Para nuestros propósitos, era necesario descargar los datos para tener análisis más flexibles.
[6] Más detalles sobre este punto se pueden encontrar aquí. Utilizamos los desembolsos, en contraposición a las obligaciones, porque muestran el dinero que realmente se gastó, no sólo se prometió. Esta es una forma típica de analizar datos de este tipo.
[7] Nota para el usuario – los tableros están pensados para ser explorados. Se recomienda hacer clic, usar filtros y explorar los datos. Si tiene preguntas sobre cómo hacerlo, póngase en contacto con jwachter@nullseaif.org
